Esta es la tercera entrada de la serie sobre El futuro de las infraestructuras en España. Las entradas anteriores han sido escritas por Ginés de Rus y Juan Santaló y Xavier Fageda.
Por Ofelia Betancor y M. Pilar Socorro
El año 2013 ha sido declarado por la Comisión Europea como el “Year of air”, o año del aire en el que el derecho de los ciudadanos a respirar aire limpio se plantea como objetivo prioritario de la política medioambiental europea (ver aquí y aquí). En este contexto el impacto medioambiental del transporte es relevante (en nuestro país los datos de emisiones provenientes de los distintos modos de transporte se recopilan en un inventario al que se puede acceder desde aquí).
El transporte no sólo incide negativamente sobre la calidad del aire que respiramos, sino que genera otros muchos efectos externos negativos como el ruido, el calentamiento global, impactos sobre el paisaje, fauna, flora, etc. Según datos de la European Environment Agency, el transporte en Europa es responsable de un tercio del consumo de energía total y de algo más de un quinto de las emisiones de gases de efecto invernadero y, por ejemplo, casi 70 millones de personas en las mayores ciudades (62% de la población) han estado expuestas a niveles dañinos de ruido procedente de las carreteras principales.
Los objetivos medioambientales de la Unión Europea a medio y largo plazo para el transporte han sido recogidos en el último Libro Blanco “Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible”. De acuerdo con esta hoja de ruta, en el año 2050 el sector del transporte debería haber reducido sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 60% con respecto a los niveles de 1990. Para ello se prevé un futuro en el que los vehículos de propulsión convencional (con motores no híbridos de combustión interna) deberían desaparecer de las ciudades y un 50% del tráfico interurbano, tanto de pasajeros como de carga, debería haberse trasladado (shift approach) de la carretera al ferrocarril y al transporte marítimo y fluvial. Analizaremos a continuación los argumentos que sustentan esta política de cambio modal dirigida desde Europa.
Las Figuras 1 y 2 recogen el reparto modal en Europa para los tráficos de carga y pasajeros. El ferrocarril muestra cuotas en el mercado de carga ligeramente superiores al 10%. En el caso del transporte de pasajeros la cuota es aún menor, llegando al 6,3% en el año 2010. Asimismo la cuota del transporte de carga por aguas interiores se sitúa por debajo del 5%.
Figura 1. Cuotas de mercado por modos para el transporte de carga (UE27). Fuente: Comisión Europea 2012.
Figura 2. Cuotas de mercado por modos para el transporte de pasajeros (UE27). Fuente: Comisión Europea 2012.
Por otra parte existe la creencia firme de que hay modos de transporte más limpios que otros. Esta creencia se basa en una serie de evidencias procedentes de distintos estudios y proyectos europeos entre los que destacan “External costs of transport in Europe” y “Handbook on estimation of external costs in the transport sector”. El primero de estos estudios ofrece una comparativa modal que reproducimos en las Figuras 3 y 4. La comparación tiene en cuenta la mayoría de los impactos sobre el medioambiente así como el coste en términos de accidentes. Para ambas categorías de tráfico el ferrocarril aparece como el más ecológico.
Figura 3. Costes externos promedio para UE27-2008: transporte de pasajeros (excluye congestión). Fuente: “External costs of transport in Europe”
Figura 4. Costes externos promedio para UE27-2008: transporte de carga (excluye congestión). Fuente: “External costs of transport in Europe”
Llegados a este punto surgen dos preguntas: (1) ¿La metodología de estimación es lo suficientemente robusta para todos los componentes como para estar seguros de que los costes reales son los que se reportan?; (2) ¿Es correcta la elección de la magnitud de pasajeros-kilómetro (pkm) como medida de la actividad?
Con respecto a la primera pregunta existe un grado importante de incertidumbre en relación a la estimación de algunos de sus componentes. Por ejemplo, y sobre la partida de “Up and down stream processes” que recoge la contaminación debida a la provisión de infraestructuras, vehículos y combustible (por ejemplo el riesgo asociado a la producción de electricidad a partir de energía nuclear), existen trabajos que aportan evidencia de que el montante de emisiones producidas en la fase de construcción de las vías férreas y de provisión de electricidad puede ser bastante mayor de lo estimado inicialmente (Chester and Horvath, 2010); tan elevado que podría cancelar los beneficios medioambientales derivados del cambio modal en los servicios de transporte desde la carretera hacia el ferrocarril (De Rus y Kageson, 2012). Es más, se plantea hasta qué punto puede realizarse la comparación modal en un único momento sin tener en cuenta que el cambio tecnológico hará que no necesariamente todos los modos evolucionen de la misma manera en relación a su impacto medioambiental (De Rus y Kageson, 2012).
Sobre la segunda pregunta nuestra impresión es que podemos estar comparando peras con manzanas. Los modos de transporte son diferentes en muchos aspectos, incluido el de cómo medir su nivel de producción. Por ejemplo el transporte aéreo se caracteriza por volar largas distancias, por lo que la magnitud de pasajeros kilómetro alcanzará cifras elevadas fácilmente. Al contrario, el número de viajes (despegues y aterrizajes) será relativamente más bajo. El caso opuesto lo encontramos en el transporte por carretera. Por tanto, las medidas de eficiencia medioambiental están sesgadas por la elección de la referencia de actividad (el denominador en las figuras 3 y 4), y en este sentido no está disponible una medida alternativa que seguramente alteraría las figuras de manera sustancial.
Con todo, pensamos que el dirigismo en la elección modal no es una buena política, sobre todo cuando se sustenta en evidencias vagas o sesgadas. De acuerdo con el objetivo de cambio modal surgirán distintas iniciativas que favorezcan los modos elegidos. Estas iniciativas, entre otras, se refieren tanto a la concesión de subvenciones como a la manera en que se financian los proyectos de infraestructura ferroviaria, que han llegado a contar hasta con un 80% de financiación europea, en relación al valor actual financiero del proyecto. La Comisión Europea hace bien en fijarse objetivos de reducción de emisiones, pero debería confiar más en los mecanismos de mercado y en el principio de que “el que contamina paga” cuando los mecanismos de negociación propuestos por Coase no funcionan. La elección de modo deberían dejarla a los usuarios.