Por Javier Asensio y Gerard Llobet.
Con el objetivo de reducir los obstáculos a la competencia en el sector del comercio, el gobierno ha aprobado dos leyes que liberalizan significativamente, entre otros aspectos, la apertura de nuevos comercios y los horarios comerciales. Son el Real Decreto Ley 19/2012 de Medidas Urgentes de Liberalización del Comercio y de Determinados Servicios y el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Estas medidas van en línea de las peticiones, por ejemplo, de la OCDE aunque la Comisión Nacional de la Competencia (CNC) considera que el avance es menor del necesario. ¿Qué efectos tendrán estas medidas? Afortunadamente tenemos varios estudios que miden los efectos de actuaciones parecidas a nivel autonómico y que discutimos en esta entrada.
Algunos de estos estudios se presentaron los pasados 25 y 26 de octubre en las primeras jornadas sobre los efectos no deseados de la regulación organizadas por la Autoritat Catalana de la Competència (ACCO), cuyas presentaciones están recogidas aquí. En ellas, por cierto, se habló de muchos de los temas que hemos discutido en entradas anteriores, como los colegios profesionales, la independencia de los organismos reguladores, el funcionamiento del mercado eléctrico, la gestión de los aeropuertos o las curiosas maneras que tiene la justicia de absolver a los cárteles.
Para el caso español contamos con distintos trabajos que miden los efectos de la regulación comercial sobre el número de establecimientos, los precios y el empleo. El punto de partida de muchos de ellos es el índice que, muy laboriosamente, Matea y Mora (2012) han construido para cuantificar el carácter restrictivo de la regulación comercial. Este indicador recoge información anual para cada comunidad autónoma sobre las limitaciones al horario de apertura semanal o el periodo de rebajas, el número de festivos con apertura autorizada, la exigencia de licencias específicas para las tiendas de ‘descuento duro’, la existencia de impuestos sobre determinadas actividades comerciales, el umbral de superficie a partir del cual la apertura de un establecimiento requiere una licencia autonómica y la imposición de moratorias en la concesión de dichas licencias. Los siguientes mapas muestran el grado de regulación del comercio minorista (siendo 0 el valor mínimo y 10 el máximo) en los años 1997, 2007 y 2011.
Grado de regulación del comercio minorista por Comunidades Autónomas. Fuente Matea y Mora, 2009, documento de trabajo y Matea 2011.
Como es bien sabido, comunidades autónomas como Cataluña, Baleares o Aragón (y también el País Vasco, que Matea y Mora excluyen de su índice por la discrepancia entre una legislación que permitía abrir durante los festivos de acuerdo con la normativa estatal y una práctica comercial de las grandes superficies consistente en no abrir ningún festivo) tienen regulaciones especialmente restrictivas, mientras que otras, con Madrid a la cabeza, han optado por la liberalización del comercio.
La evolución del conjunto de la regulación muestra dos fases claramente diferenciadas. Entre 1997 y 2007 se produce un aumento de su carácter restrictivo en todas las comunidades menos tres (Galicia, La Rioja y Valencia) y el valor medio del índice pasa de 3,79 a 4,83. A partir de 2009 la adecuación de la regulación comercial a directiva de servicios de la UE (2006/123), también conocida como directiva Bolkenstein, provoca una caída en el carácter restrictivo de la regulación en la gran mayoría de las comunidades. En 2011 el valor medio vuelve a ser, casualmente, de 3,79. Sin embargo, tal como advierte Matea (2011), aunque la transposición de la directiva elimina la obligatoriedad de la licencia autonómica para las grandes superficies, permite un régimen de autorización administrativa por motivos de “interés general” relacionados con la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la ordenación del territorio, la conservación del patrimonio y (atención!) la protección de los consumidores. Algunas comunidades autónomas han respondido creando diversos condicionantes sobre dicha autorización administrativa, en muchos casos con un carácter restrictivo muy similar al vigente anteriormente. Simultaneamente, comunidades como Madrid han permitido mayor libertad en la fijación de horarios comerciales y la posibilidad de apertura en festivos, aunque la directiva de servicios no obliga a ello.
Esta variación entre comunidades autónomas ha sido utilizada en distintos trabajos para medir las consecuencias de la regulación. Matea y Mora (2012), además de elaborar el indicador, estiman con datos de panel para el periodo 1997-2007 un impacto positivo de la regulación sobre el nivel de precios y negativo sobre el empleo, en línea con la evidencia empírica obtenida para otros países. Para Italia, Schivardi y Viviano (2010) muestran que las restricciones provinciales en la superficie comercial aprobadas en1998 dieron lugar a aumentos en los precios, costes laborales y beneficios, reduciendo la productividad y el empleo. Para el caso de Francia, Bertrand y Kramarz (2002) estiman que la aplicación de la ley Royer de 1974 tuvo un impacto negativo sobre el empleo en el sector de la distribución comercial de entre un 3 y un 15%. Dicha ley exigía que la creación o ampliación de un establecimiento comercial de más de 1.500 m2 fuese aprobada por una comisión con presencia de empresarios ya establecidos, consumidores y representantes políticos. Como resultado se aprobaron únicamente el 40% de las solicitudes. En 1996 se aprobó la aún más restrictiva Ley Raffarin, que rebajaba los umbrales de superficie para incluir a los supermercados. Según Jódar (2008) esto tuvo el efecto de aumentar sus costes de entrada en un 6%.
Utilizando datos desagregados de precios, Orea (2012) muestra que las diferencias en las regulaciones entre comunidades autónomas pueden llegar a provocar cambios en los precios de hasta el 8%. Estos cambios son además más importantes en el caso de las cestas de la compra más económicas.
Fuente: Presentación de Luís Orea en las Jornadas sobre los efectos no deseados de la regulación (ACCO, 2012).
El mismo autor, en un trabajo anterior observa una influencia negativa de la regulación sobre la apertura de centros comerciales en grandes centros urbanos, pero positiva en el caso de los pequeños supermercados y tiendas tradicionales. Estos resultados coinciden con las conclusiones del informe de la CNC en 2011 al considerar que los principales beneficiarios de la regulación restrictiva han sido los supermercados de menor tamaño. Asensio (2012), trabajando con una muestra de municipios aislados, también estima un impacto negativo de la regulación sobre la entrada de supermercados de tamaño grande y mediano, y positivo sobre los pequeños. Al simular los efectos del cambio en la regulación asociada a la directiva de servicios prevé un notable aumento en la apertura de nuevos establecimientos. Otros trabajos, como el de Gómez-Lobo et al (2011) observan que el alcance de la apertura de un nuevo supermercado es significativo. Utilizando datos a nivel de producto para Canarias, asocian la entrada de un supermercado de descuento “duro” a la reducción de precios de los competidores en un radio de 1,5 kilómetros.
Por supuesto las regulaciones pueden tener efectos positivos. El argumento que se esgrime para el mantenimiento de las mismas es la necesidad de proteger al pequeño comercio, la vertebración de las ciudades o la mejora de la calidad medioambiental. Aunque muchos podamos simpatizar con estos objetivos, los estudios mencionados anteriormente muestran que el coste de hacerlo puede ser cuantioso (quizás con la única excepción del caso británico estudiado por Griffith y Harmgart (2012)). Queda en manos de los defensores de estas regulaciones mostrar que sus beneficios son aún mayores.