Cuatro reflexiones sobre el saldo fiscal catalán (y II)

Antoni Zabalza. Universidad de Valencia

La segunda reflexión es que tanto el saldo de 16.410 millones del flujo monetario, como el de 11.261 millones del flujo beneficio son conceptos derivados. Centrándome exclusivamente en el flujo beneficio, que es la metodología correcta, 11.261 millones no es el saldo observado. No es el resultado de la resta entre lo que en 2009 el Estado obtuvo de Cataluña en forma de impuestos menos los servicios que el Estado prestó en Cataluña ese año. En 2009 los ingresos del Estado en Cataluña fueron 45.184 millones y la aportación del Estado a Cataluña en forma de bienes y servicios públicos fue de 49.199 millones. El saldo fiscal observado, por tanto, fue de -4.015 millones (=45.184-49.199); un saldo no solo menor, sino de signo negativo; un saldo a favor de Cataluña. En 2009 el Estado prestó servicios a Cataluña por un valor superior a lo que recibió en impuestos. Cataluña se benefició de la actuación fiscal del Estado por un importe equivalente al 2,1% de su PIB.

La pregunta relevante aquí es: ¿por qué si el saldo empíricamente observado es -4.015 millones, necesitamos otro concepto que asciende a 11.261 millones? ¿Qué son realmente estos 11.261 millones y qué relación guardan con los -4.015 millones  observados? Llegados a este punto del argumento necesitamos un poco de teoría.

Los saldos fiscales territoriales, como la gran mayoría de conceptos macroeconómicos, vienen afectados por el particular momento cíclico en el que la economía se encuentra. Dada la variabilidad temporal que esto implica, los economistas han creído oportuno descomponer el saldo fiscal observado en dos partes: una que aspira a identificar el efecto redistributivo de la actuación del Estado y que llamamos “saldo estructural”, y otra que llamamos “saldo coyuntural” cuyo objetivo es medir el efecto del ciclo económico sobre este saldo. Hay muchas formas de hacer esta descomposición. La que utiliza la Generalitat es la siguiente:                                                           fig1

que aplicando los datos de 2009 de la misma Generalitat resulta en

fig2

Efectivamente, es fácil comprobar que la suma del saldo estructural más el saldo coyuntural da el saldo observado:

fig3

Los 11.261 millones de euros corresponden pues al “saldo estructural”: al efecto redistributivo entre regiones causado por la actuación territorial del Estado. O, en otra acepción, al saldo fiscal promedio a lo largo del ciclo; es decir, el que resultaría de igualar a cero el déficit del Estado (el último paréntesis de la expresión anterior).

Ahora bien, obsérvese que en 2009, junto a este “saldo estructural”, aparece el “saldo coyuntural” que asciende a 15.276 millones de euros a favor de Cataluña; es decir, en 2009 el Estado, en el ejercicio de sus competencias, prestó servicios en Cataluña por un valor 15.276 millones de euros por encima de los impuestos estatales que recayeron en esta Comunidad. El “saldo coyuntural” fue no sólo a favor de Cataluña, sino además de importe absoluto mayor que el “saldo estructural”, razón que explica que el “saldo observado” en 2009 sea también a favor de Cataluña por valor de 4.015 millones de euros.

Este argumento lo expuse en un artículo de prensa[1] el pasado mes de noviembre. Mi intención era llamar la atención del ciudadano acerca, por una parte, de la naturaleza derivada del concepto de saldo fiscal estructural y, por la otra, de la existencia del saldo fiscal coyuntural necesariamente asociado al mismo. Detrás de un saldo fiscal estructural siempre existe un saldo observado y un saldo coyuntural, y parece razonable que, en aras a entender de forma completa la realidad, tengamos información, y podamos interpretar, no sólo el saldo estructural, sino también el observado y el coyuntural. Los tres números anteriores resumen la actuación del Estado en Cataluña en 2009. Utilizar sólo uno de estos tres números es hacer un relato parcial.

Esta simple observación despertó un cierto interés por parte del público en general, a pesar de su carácter eminentemente técnico, y generó en la red una interesante polémica entre economistas (mi afirmación de que la metodología del flujo monetario es incorrecta también levantó bastante polémica, pero esa ya la he tratado antes). El punto crítico fundamental se centró en el concepto de “saldo coyuntural”. Según mis críticos, al hablar de dos tipos de saldos (el estructural y el coyuntural) estaba mezclando dos conceptos que no son comparables entre sí, porque el saldo coyuntural es un préstamo que los catalanes deberemos devolver. La crítica de la no comparabilidad es simplemente incorrecta. Los dos conceptos son fruto de una descomposición aritmética del saldo observado. No estamos sumando peras con manzanas; estamos sumando saldo con saldo. Evidentemente, como debe ser en una descomposición que aspire a ser útil, los dos tienen una interpretación distinta: el estructural aspira a identificar el saldo fiscal permanente, y el coyuntural mide el efecto del ciclo económico sobre el saldo observado.

La afirmación de que el saldo coyuntural a favor de Cataluña es un préstamo que los catalanes deberemos devolver, es una metáfora que podría perfectamente suscribir. Nada en mi argumentación se opone a ella. Ahora bien, no entiendo que haga falta echar mano de metáforas cuando la explicación de lo que mide el saldo coyuntural no encierra ninguna dificultad. Estrictamente, el saldo coyuntural no es un préstamo del Estado a Cataluña, sino un saldo negativo del Estado como consecuencia del ejercicio de sus competencias en esta Comunidad en un contexto cíclico adverso, en el que los ingresos fiscales caen significativamente y los gastos, particularmente los asociados al paro, aumentan de forma también muy acusada. Naturalmente, en un contexto cíclico favorable, estos efectos serán del signo contrario: los ingresos aumentarán, los gastos bajarán y el Estado generará un saldo fiscal positivo en Cataluña. Por tanto, no hay devolución en el sentido de devolver el principal de un préstamo, sino compensación cuando el ciclo está en la fase alta, y el Estado, en cumplimiento de sus competencias, obtiene recursos impositivos en Cataluña que superan el valor de los servicios prestados en esta Comunidad.

La interpretación del saldo coyuntural como préstamo dio pié también al siguiente argumento: como debe ser devuelto, este saldo no cuenta; lo único que importa es el saldo estructural. Esto no es así. Primero, como acabo de señalar, la metáfora del préstamo no es útil porque el saldo en cuestión no tiene que ser devuelto; es el mismo Estado el que lo compensa cuando a lo largo del tiempo genera un superávit. Segundo, el hecho de que en el futuro vaya a ser compensado no quita que en el presente el saldo coyuntural represente un gasto neto para el Estado y un ingreso neto para Cataluña. Por tanto, debe ser contabilizado, como lo será un saldo coyuntural de signo opuesto en la fase alta del ciclo.

La tercera reflexión hace referencia a la necesidad, como economistas, de ser explícitos sobre la debilidad intrínseca de estas estimaciones y las muchas reservas con que las mismas deberían ser utilizadas en el debate político. Por ejemplo, la descomposición utilizada por la Generalitat (la que hemos visto hace un momento) no es la única. Podríamos perfectamente utilizar la siguiente:

fig4

Ambas expresiones son válidas, pero ahora los dos saldos se definen de forma distinta: el estructural utiliza como variable de nivel los ingresos totales (en lugar de los gastos totales) y el coyuntural reparte el déficit del Estado según los gastos (en lugar de los ingresos). Teóricamente no hay nada objetable con esta segunda descomposición y, sin embargo, los resultados son distintos:

fig5

Ahora tenemos un saldo estructural de 8.416 millones de euros, frente a los 11.261 millones con la descomposición anterior. Con referencia a los 8.416 millones, la descomposición anterior supone una sobreestimación del 33,8%. Es un poco desconcertante que un cambio relativamente pequeño, como el que supone esta última descomposición, de lugar a resultados tan distintos.

¿Dónde está la cuantía correcta del saldo fiscal estructural catalán, en los 11.261 millones de antes o en los 8.416 de ahora? Probablemente en algún punto intermedio. Esta es la idea que exploro en un trabajo académico[2] en el que demuestro que si la variabilidad del saldo observado se debe al ciclo económico, el factor de nivel del elemento redistributivo debe ser un promedio ponderado de los gastos y los ingresos, y el factor de reparto del déficit también debe ser un promedio ponderado de los factores de reparto según ingresos y gastos. Meramente a título de ilustración, si suponemos que el ciclo afecta a la totalidad de los ingresos y al 20% de los gastos, la descomposición sería

fig6

donde, fig7Los resultados ahora serían:fig8

Con esta descomposición el saldo estructural asciende a 10.660 millones que, efectivamente, está entre las dos estimaciones anteriores.

Mi cuarta y última reflexión plantea la siguiente pregunta: los saldos fiscales estructurales estimados según la metodología del flujo beneficio ¿son poco o son mucho? La respuesta naturalmente depende de la referencia que tomemos. Todos los países generan flujos económicos fiscales entre regiones si éstas son lo suficientemente heterogéneas en términos de riqueza y población. Si los ingresos fiscales del Estado fueran estrictamente proporcionales a la renta de las regiones y si el gasto público se distribuyera según la población ― una referencia que muchos aceptarían como razonable ― los saldos fiscales de referencia con los que habría que comparar los saldos anteriores son: 8.475 millones (para el saldo estimado de 11.261 millones); 8.023 millones (para el saldo estimado de 10.660 millones); y 6.334 millones (para el saldo estimado de 8.416 millones). Es decir, la diferencia entre los saldos estimados y los respectivos saldos de referencia sería, respectivamente, de 2.786, 2.637 y 2.082 millones. En términos del PIB estamos hablando de 1,4; 1,3; y 1,1 puntos de porcentaje del PIB. Todas ellas son diferencias relativamente pequeñas, indicativas de que los saldos estructurales estimados con el enfoque del flujo beneficio se desvían poco respecto del saldo que, en cada uno de los supuestos, esperaríamos de las características económicas y demográficas de Cataluña.

Francamente, a la vista de estos números, es difícil ver dónde está el expolio fiscal del que tanto se habla.

Muchas gracias.


[1] A. Zabalza, “Malentendidos del saldo fiscal catalán”, El País, 19 de noviembre de 2012.

[2] Zabalza, A. (2010), “Comment II”, en The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows, N. Bosch, M. Espasa y A. Solé-Ollé (eds.), págs. 64-74. Edward Elgar. Cheltenham, UK.

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