Antoni Zabalza. Universidad de Valencia
Éste es el texto de una conferencia sobre el saldo fiscal catalán que di en ESADE el pasado 19 de marzo, dentro del ciclo “Modelo económico-financiero de la relación Cataluña-España”. En el mismo doy respuesta, de manera genérica, a las principales críticas que un artículo mío sobre esta cuestión (“Malentendidos sobre el saldo fiscal catalán”, El País, 19 de noviembre de 2012) suscitó en Nada es Gratis. Espero que su lectura pueda ayudar al lector a entender mejor los argumentos que yacen detrás de las afirmaciones necesariamente tersas que el género periodístico impone. El texto aparece en dos partes: esta primera parte explica por qué, en el cálculo de los saldos fiscales territoriales, el método del “flujo monetario” es incorrecto y, en cambio, el del “flujo beneficio” es correcto. En la segunda, justo debajo, se argumenta la necesidad de tener en cuenta, además del “saldo fiscal estructural”, el “saldo fiscal coyuntural” que necesariamente le acompaña.
En aras a la concreción, y sin perjuicio de que en el coloquio se aborden otras cuestiones, voy a centrar mi intervención en el saldo fiscal catalán. Es una cuestión importante dado el uso continuado que se hace de este concepto en el debate soberanista. Un uso que va desde identificarlo como causa de los problemas financieros que hoy tiene Cataluña, hasta interpretarlo como medida del rédito fiscal anual que la independencia reportaría.
Identificar la incidencia territorial de la acción económica del Estado[1], que es lo que en definitiva persigue el concepto de saldo fiscal, no es fácil. Es una tarea compleja, sujeta a múltiples supuestos y en la que pequeñas variaciones de estos supuestos pueden tener una influencia muy significativa en los resultados finales. La estimación, para 2009, de 16.410 millones de euros en contra de Cataluña, dada por la Generalitat, transmite una apariencia de solidez que no se corresponde con la realidad. Permítanme esbozar cuatro reflexiones alrededor de esta cuestión.
La primera reflexión es que la cifra de los 16.410 millones surge de un enfoque metodológico ― el del flujo monetario ― que es incorrecto. El problema viene de que para prestar un servicio público, el Estado tiene que contratar unos determinados inputs. Dónde residen estos inputs o dónde se pagan estos contratos, que son los puntos de referencia que toma en consideración el enfoque del flujo monetario, es algo que puede ser muy distinto de dónde residen los beneficiarios del servicio en cuestión, que es lo que nos interesa y mide el enfoque del flujo beneficio. Un par de ejemplos, muy concretos, pueden ayudar a entender la diferencia entre estos dos enfoques.
El primero es un ejemplo clásico ─ el servicio de defensa ─, que refleja muy bien el distinto tratamiento que estos dos enfoques dan a lo que los economistas llamamos bienes públicos puros.
Cataluña hoy en día tiene muy pocos destacamentos militares en la región. Supongamos, para concretar, que sólo tiene el pequeño destacamento del cuartel de Pedralbes y la escuela de suboficiales de Talarn, cuyo coste anual en términos de salarios y otros conceptos es de 368 millones de euros (la cifra de 2009 dada por el estudio de la Generalitat), que supone un 4% del presupuesto total de Defensa. Según la metodología del flujo monetario, la actuación del Estado en Cataluña en materia de defensa se valora en 368 millones de euros. Según la metodología del flujo beneficio el servicio prestado se valoraría en 1.364 millones de euros, aproximadamente el 16% (población relativa de Cataluña) del presupuesto total de Defensa, bajo el razonamiento de que la defensa es un bien público puro y beneficia a toda la población española por igual.
Otra forma de ver este mismo ejemplo: los economistas a favor de la independencia utilizan el saldo fiscal catalán como una medida del rédito que el gobierno de una Cataluña independiente obtendría respecto de la situación actual. La pregunta relevante en este sentido es la siguiente: si en una futura Cataluña independiente el gobierno decidiera dar a los catalanes el mismo nivel de protección que el que hoy tienen ¿cuánto necesitaría gastar? Aun para un no especialista en temas de defensa, como es mi caso, parece difícil que el mismo servicio de protección pudiera prestarse solamente con los 368 millones con que la metodología del flujo monetario valora en 2009 la actuación del Estado en esta materia. Supongo que para dar el mismo nivel de servicio, una Cataluña independiente querría pertenecer a la OTAN, y que los requerimientos serían que Cataluña contribuyera a la Alianza, además de con las correspondientes cuotas de pertenencia, con un ejército del tipo del que hoy tiene España, escalado a la menor población de Cataluña. Es decir, el coste sería del orden de los 1.364 millones que mide la metodología del flujo beneficio.
Los defensores de la metodología del flujo monetario arguyen que lo que interesa medir es el impacto del Estado sobre la actividad económica del territorio en cuestión. Pero ésta no es la pregunta relevante para saber si el Estado da más de lo que recibe, o recibe más de lo que da. El sueldo que el Estado paga al soldado estacionado en Cataluña es una transacción de mercado entre el Estado y una persona que a cambio de este sueldo ofrece su tiempo y habilidades laborales. Y el mismo razonamiento es aplicable a las transacciones derivadas que este soldado haga con su sueldo al comprar (en Cataluña o donde sea) bienes y servicios.
Este aspecto quizás pueda verse mejor en el segundo ejemplo: Supongamos que se ha declarado una epidemia agrícola motivada por un mosquito particularmente maligno que afecta a Extremadura y a la parte occidental de Andalucía. La única empresa, de reputación internacional y altamente próspera, que puede hacer frente al problema, desarrollando el pesticida adecuado y llevando a término la aplicación del mismo, es catalana. Su sede está en Barcelona y todos sus trabajadores residen en Cataluña. Después de los pertinentes contactos el Ministerio de Agricultura firma un contrato con la empresa por valor de 50 millones de euros ¿Cómo reflejarían esta actuación económica del Estado las dos metodologías anteriores? La del flujo beneficio simplemente se fijaría en quienes son los beneficiarios de la operación y asignaría la totalidad de este gasto a Extremadura y Andalucía en proporción a las correspondientes áreas afectadas; a Cataluña no se le asignaría gasto alguno. En cambio, la del flujo monetario se fijaría en donde reside quien ha recibido los recursos de esta actuación y asignaría este gasto del Estado en su totalidad a Cataluña; a Extremadura y Andalucía no se les asignaría nada.
Es evidente que el flujo monetario no es el enfoque adecuado para responder a la cuestión de qué servicios obtiene un territorio a raíz de la actuación del Estado. Alguien podría decir que los 50 millones han ido a parar a Cataluña lo cual es bueno para los catalanes y para la actividad económica de esta comunidad. A los efectos de la cuestión que nos ocupa esto es irrelevante. Los 50 millones son el coste en el que la empresa ha incurrido para desarrollar y aplicar el pesticida, más el beneficio asociado. La transacción es por definición equilibrada ¿Influyen estos 50 millones en el bienestar de los catalanes o en la actividad económica de la región? No. Lo que influye es la existencia de esta empresa y su know how. Si el Estado no la hubiera contratado para este particular trabajo, la empresa habría podido cumplir pedidos de otros clientes. Los 50 millones cubren el coste de oportunidad de la empresa. Quienes realmente se benefician de esta actuación del Estado son los agricultores de Extremadura y Andalucía, por mucho que la empresa que ha resuelto el problema sea catalana.
Esta cuestión puede parecer un detalle técnico sin importancia, pero tiene un efecto muy significativo: Los 16.410 millones de saldo fiscal según el enfoque del flujo monetario se convierten en 11.261 millones según el enfoque del flujo beneficio. El saldo fiscal dado por la Generalitat está sobreestimado en un 45,7%.
[1] Estrictamente, en lugar de Estado, deberíamos hablar de Gobierno Central, Organismos Autónomos, Entes Públicos, Empresas Públicas y Seguridad Social.