Reformas sí, pero no así

de Samuel Bentolila y Gerard Llobet

¿Qué proceso debería seguir una reforma de calado de una política pública clave? Para la mayoría de la gente, la respuesta es obvia. Debería existir un proyecto de ley elaborado por el Gobierno que, una vez debatido y ratificado por el parlamento, entraría en vigor. Si la ley no coincide con la voluntad de la mayoría de la sociedad, las siguientes elecciones lo dejarán claro mediante la derrota del Gobierno que la elaboró. Sin negar que el respeto a la legalidad es el elemento básico de funcionamiento de un Estado de derecho, hay otras partes del procedimiento que, siendo legalmente opcionales, contribuyen a introducir transparencia –lo que habitualmente conlleva una mejora de la eficiencia– y a dar mayor legitimidad social al proceso.

En particular, en reformas importantes, es imprescindible el debate en la sociedad. El caso de la reforma de la sanidad en Madrid es prototípico de cómo la actuación legítima del gobierno ha generado gran oposición, no solo por parte de los profesionales afectados directamente por la reforma sino también de la sociedad en general. Es difícil para la mayoría de los ciudadanos tener una idea clara de cuáles serán los beneficios y los costes de esta reforma. La aversión al riesgo genera resistencia al cambio. ¿Se mantendrá la calidad de la sanidad y se rebajará su coste o, por el contrario –como afirman profesionales y sindicatos–, se reducirán los servicios y se generarán costes adicionales para la sociedad?

Una manera de dar contenido a este debate sería que el Gobierno, regional en este caso, incluyera como parte de su reforma los siguientes aspectos:

1. Un informe de expertos de reconocido prestigio y claramente independientes del Gobierno, que proporcione una evaluación del funcionamiento actual del sistema y calcule los costes y beneficios de la medida. A esto se debería añadir el análisis de medidas parecidas en otros países y la comparación con otros estudios, lo que permitiría conocer si sería probable que las peculiaridades del caso español tuvieran implicaciones sobre los resultados.

2. La publicación de un libro blanco que desarrolle los aspectos principales de la reforma que se propone; es decir, un documento con autoridad que ayude a los ciudadanos a comprender la naturaleza del problema y el diseño de la política gubernamental que pretende solucionarlo.

3. Abrir un periodo suficientemente largo en que las empresas, los profesionales, las asociaciones y la ciudadanía, utilizando la información que proporciona el informe (o los informes), puedan aportar de manera pública y transparente propuestas de cambio del libro blanco.

4. Después de un periodo razonable, el Gobierno redactaría su proyecto de ley, en el que sopesaría de manera razonada las diferentes preocupaciones de los grupos involucrados y los beneficios que los estudios muestran que podría proporcionar la reforma. Acto seguido tendría lugar el proceso parlamentario habitual.

Así se han llevado a cabo las reformas de los últimos 30 años en el Servicio Nacional de Salud de Inglaterra (National Health Service, NHS). El Gobierno de la Sra. Thatcher encargó el llamado Griffiths Report de 1983 (aquí hay una evaluación muy crítica) y después orientó el sistema hacia la gestión privada. En 1989 publicó dos libros blancos (aquí y aquí), en los que se basó otro cambio legislativo en 1990. En 1997 el Gobierno de Tony Blair publicó otro libro blanco, aunque finalmente mantuvo en gran medida la orientación del Gobierno anterior. Por último, el Gobierno de David Cameron publicó un libro blanco en julio de 2010, que dió lugar a una ley aprobada en diciembre de 2011. Aparte del encargo de informes a expertos y/o la elaboración de un libro blanco, todas las reformas generaron intensos debates públicos, consultas a todos los sectores afectados y muchos debates parlamentarios. (También se puede ver la página web del Ministerio de Sanidad inglés, un modelo de transparencia. Y, por cierto, ¿para cuándo la Ley de transparencia?)

La reforma de la sanidad en Madrid ha incumplido todas estas recomendaciones. La realización del proyecto de ley ha carecido de toda transparencia, basándose casi exclusivamente en la afirmación sin más del Gobierno regional de que el coste medio de la atención sanitaria en los hospitales de gestión mixta asciende a 600 euros por habitante, mientras que en los de gestión privada es de 441 euros. Los informes han sido escasos (conocemos este, de cuestionable independencia) y se han ignorado las opiniones de los profesionales y del resto de afectados. Esto hace pensar que la reforma es un salto en el vacío, máxime cuando existe mucha incertidumbre sobre la bondad relativa de la gestión pública y privada en la sanidad, como se ha visto en la serie de entradas que ha ido publicando este blog. Incluso yendo adelante con la medida, hay elementos clave de su diseño que pueden convertirla en un éxito o un fracaso y ahí el debate público puede aportar mucho.

Spain is different?

No. En España también se pueden hacer bien las cosas. En la reforma del sistema español de defensa de la competencia se elaboró un libro blanco en 2005. En este caso, el estudio previo quizás era menos importante, pues existía abundante información sobre la actuación del antiguo Tribunal de Defensa de la Competencia. En los siguientes meses un gran número de agentes proporcionaron su visión y sus ideas sobre cómo mejorar el libro blanco. Estas propuestas provinieron de partidos políticos, bufetes de abogados, escuelas de negocios, empresas, patronales, etc. A mediados de 2007 se aprobó la ley que creaba la Comisión Nacional de la Competencia (CNC).

El resultado de este procedimiento, además de la sana transparencia que ofreció, ha sido un nuevo organismo que mejoró notablemente el funcionamiento de la política de defensa de la competencia en España, en especial gracias a su alto grado de independencia, y que en sus pocos años de vida se ha ganado el respeto dentro y fuera de España.

De paso, cabe mencionar que es una pena que en el área de los organismos reguladores no se haya seguido este proceso de forma coherente. Por ejemplo, el sector eléctrico todavía está esperando una reforma, pese a que existe un libro blanco… ¡desde 2005!

Lamentablemente, el procedimiento no garantiza que las buenas medidas perduren. Es irónico que un proceso tan transparente y que tuvo en cuenta a todos los agentes involucrados diera como resultado la ley que dió lugar a la CNC, mientras que ahora esta vaya a ser reemplazada por la Ley de Creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) mediante un proceso oscuro, en que no se atiende a las opiniones de la mayor parte de los agentes involucrados, incluidos organismos españoles e internacionales. ¿Qué podemos esperar de esta ley? Volver a los errores que solucionó el diseño de la CNC y cometer muchos errores nuevos.

Otro caso en que el procedimiento  ha arrancado bien es la reforma del sistema universitario español, en que se ha encargado un informe a una comisión formada por once personas de prestigio (una de ellas es Luis Garicano). La comisión se ha reunido con rectores, estudiantes, diputados, consejos sociales, senadores, etc. Esperamos que también haya una ronda de consultas tras la emisión del informe.

Por supuesto, el procedimiento que proponemos tampoco garantiza que las decisiones sean acertadas. Solo permite que las medidas se tomen tras proporcionar una información amplia a la sociedad, un debate público y un proceso parlamentario normal. En estas condiciones se reduce la probabilidad de incurrir en errores de decisión y de diseño y, lo que es más importante, de que estos respondan a objetivos distintos de la maximización del bienestar social. En un momento en que, según Barómetro del CIS, los ciudadanos manifiestan que los políticos constituyen el tercer mayor problema de este país, fomentar este tipo de transparencia y participación sería muy deseable para todos.

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